Dossiers Dossiers 5 5 numero 10-07-2003 00:00:00 113270400 Evolução, Situação Actual e Perspectivas Futuras
para as agriculturas Europeia e Portuguesa
[Versão Integral (Ficheiro PDF comprimido)]

Índice:

1. O Passado: causas e consequências das reformas da Política Agrícola Comum
   
2. A evolução e o retrato da Situação actual da Agricultura Portuguesa
   
3. A nova PAC em perspectiva
   O Reforço do segundo “pilar” da PAC – Política de Desenvolvimento Rural
   
4. Consequências da nova PAC para a agricultura Portuguesa
   

1. O Passado: causas e consequências das reformas da Política Agrícola Comum. [Topo]

Desde a criação da PAC, podemos distinguir três períodos diferentes: o primeiro, desde a sua criação até à reforma de 1992; o segundo, ainda a decorrer, desde esta data até à nova reforma que irá entrar em vigor em 1 de Janeiro de 2004; e, o terceiro, não se sabe se último, de 2004 em diante. Pode dizer-se que a PAC em cada um destes períodos foi ou será enformada por uma filosofia diferente.

A lógica subjacente à primeira PAC era a do produto. Não se visava o agricultor, mas sim os produtos que ele produzia. O objectivo fundamental era, então, o de rapidamente aumentar a produtividade da terra e do trabalho, através do estabelecimento e sustentação de preços altos para os produtos. O nível de vida dos agricultores, sendo um objectivo importante, aparecia apenas como corolário do primeiro. Esta política de preços e mercados levou, como se pretendia, ao rápido aumento da produção das designadas “commodities” (cereais, carne de vaca e leite), que sempre foram os produtos essencialmente visados pela PAC, mas trouxe um conjunto de problemas sérios de natureza: económica, social e ambiental. Entre as consequências negativas desta política destacam-se:

• A afectação pouco racional ou mesmo irracional dos recursos.
  Os agricultores tendiam a produzir os produtos que tinham preços garantidos pela PAC e não aqueles para que tinham vantagens comparativas. O sinal dado pelo mercado levava o agricultor a utilizar mal os seus recursos naturais e mesmo os humanos (muitos agricultores foram levados a fazer culturas para as quais não tinham conhecimentos tecnológicos);
  
• A falta de equidade na distribuição das ajudas aos agricultores.
  Como o apoio era proporcional ao volume de produção (o apoio representava uma parte do preço que o agricultor recebia), quem mais produzia era também quem mais beneficiava da PAC. Isto criou, naturalmente, muitas injustiças entre países e agricultores dum mesmo país;
  
• O uso excessivo de factores de produção.
  Como a política de preços incentivava a produção, os agricultores utilizavam doses de factores de produção (adubos, fungicidas, pesticidas e outros) para além do que, ambiental e economicamente (caso não existissem as tais políticas de sustentação artificial de preços altos), seria recomendável;
  
• O rápido surgimento de uma despesa exagerada.
  Particularmente do FEOGA-garantia, com as complicações orçamentais daí decorrentes.
  
  Para além dos problemas já mencionados, mais do que suficientes para justificar uma reforma da PAC, punha-se, também, um agudo problema económico. O orçamento da Comunidade já não podia suportar as despesas crescentes com a política agrícola. A PAC chegou, mesmo, a consumir cerca de 60% do orçamento total da Comunidade. Esta foi, no entender de muitos, a principal razão que levou à primeira grande reforma.
  
  A reforma de 1992 aparece assim pelas razões que acima se referiram, e pela pressão da Organização Mundial do Comércio para que a Comunidade Europeia baixasse os apoios à agricultura. O que marca a grande viragem operada com esta reforma, é o facto do enfoque principal da PAC passar do produto para o produtor. Com esta mudança de filosofia, reconhece-se que o agricultor para além de produtor de fibras e alimentos tem outras funções, como sejam as de agente fundamental do desenvolvimento e do ordenamento do território e da protecção do ambiente; deste modo, o agricultor europeu é erigido à categoria de guardião do espaço rural. Com esta reforma foram introduzidos os apoios desligados do volume de produção, traduzidos nas chamadas ajudas directas (apoios por animal e por hectare). Com a reforma de 1992, a PAC, que desde o seu inicio apenas apoiara a política de preços e de mercados, cria um segundo pilar de apoios - o do desenvolvimento rural.
  
  Embora muitos afirmem que a Agenda 2000 constituiu a reforma mais radical e mais global da política agrícola comum, a nossa opinião é a de que ela apenas veio dar continuidade e aprofundar o processo iniciado em 1992, tentando, de forma desesperada e falhada, prolongar-lhe a vida. Apesar de todas as tentativas e das sucessivas medidas que foram sendo tomadas a verdade é que a agricultura da União Europeia (UE), nomeadamente no que se refere às chamadas “commodities”, continua a ser fraca porque os agricultores da UE continuam a usufruir de preços mais elevados ou a ter maiores apoios do que os dos seus homólogos externos. Por outro lado, o facto da maior parte dos apoios continuarem ligados à produção continuou a ter consequências desfavoráveis no ambiente. Finalmente, as iniciativas tímidas de desenvolvimento rural parecem não terem produzido os objectivos almejados: muitas regiões onde a agricultura deixou de ser competitiva, face aos novos preços, sofreram uma forte desertificação. Tudo isto, criou a consciência da necessidade de transferir fundos do primeiro para o segundo pilar da PAC, e de criar novos instrumentos em matéria de desenvolvimento rural.
  
  A PAC tem também originado vários problemas do lado do consumidor. Por um lado, os consumidores habituaram-se a ver os mercados plena e permanentemente abastecidos com as quantidades dos produtos de que necessitam; donde, a sua maior preocupação passou a ser a da saúde e segurança alimentar (no fundo, trata-se apenas do corolário do princípio da pirâmide de Maslow). Os últimos acontecimentos, relacionados com a BSE, os nitrofuranos e os organismos geneticamente modificados, mostraram bem quão atentos e como reagem os consumidores a problemas que envolvam a saúde humana. Cada vez mais os consumidores de elevado poder de compra estão dispostos a pagar para minimizar o risco de comerem produtos que lhes possam causar problemas de saúde, encarando a garantia, a certificação e a rastreabilidade dos produtos como um prémio de seguro de saúde.
  
  Tudo o que acima foi dito constitui, por si só, razões que mais do que justificando uma nova e profunda reforma da PAC; mas, em nosso entender, a razão principal prende-se com o breve alargamento da UE, e a clara inviabilidade e insustentabilidade financeira da actual PAC num contexto de UE a 25 países.
  
  A integração dos PECO’s na UE aumentará a população em 28% e o PIB, medido em unidades de poder de compra¹, em 11%. Ao nível do sector agrícola, a área agrícola aumentará em 45%, a mão-de-obra do sector duplicará e o número de empresas agrícolas aumentará em 74%, segundo um relatório da Comissão Europeia².
  
  Perante este cenário a aplicação da actual PAC aos novos países causaria inúmeros problemas de toda a ordem. Para alguns dos novos países, os apoios dados actualmente à agricultura causariam um tal acréscimo do rendimento familiar, que os agricultores, pura e simplesmente, deixariam de trabalhar.
  
  2. A evolução e o retrato da Situação actual da Agricultura Portuguesa3 [Topo]
  
  Ao longo do tempo, e à semelhança do que tem acontecido noutros países industrializados, o peso da agricultura na economia nacional tem vindo a diminuir, sendo no entanto esse valor ainda elevado quando comparado com a média europeia. A diminuição da importância da agricultura na economia nacional é-nos dada pela diminuição do peso do sector no PIB de 5% em 1988 para 2,8% em 1999, e pela perda de importância do empego no sector primário, o qual diminuiu 21% em 1988 para 10% actualmente.
  Em Portugal, 40% da população reside em zonas predominantemente rurais o que torna importante manter a competitividade nessas áreas. Aqui os sectores agrícola e agro-industrial têm um papel muito importante a desempenhar.
  
  Uso da terra
  
  Segundo dados da Eurostat, em 2001 cerca de 1/3 (3 milhões de ha) da área total nacional estava coberta de floresta, ocupando a SAU 3 838 milhões de ha, ou seja, cerca de 42% da área total nacional e 3% da SAU da UE. A maior parte da área agrícola está localizada em zonas menos favorecidas (85%), e dessa área 28,7% está em zona montanhosa. Este facto sempre constituiu um obstáculo natural importante à intensificação da agricultura portuguesa principalmente no interior.
  
  No anos 90 a SAU diminuiu quase 6%. Verificou-se uma diminuição da terra arável na ordem dos 46% e um aumento da área de pastagens permanentes de cerca de 62%, sendo que não houve quase alteração na área correspondente às culturas permanentes.
  
  Figura 1 – Evolução da repartição da SAU de 1990 para 2001
  
  Estrutura das explorações
  
  As explorações agrícolas nacionais representam cerca de 6% das explorações da UE, valor que tem vindo a diminuir nos últimos dez anos. Embora a dimensão média seja ainda bastante baixa, verificou-se nos últimos anos uma diminuição do número de explorações com menos de 5 ha e um ligeiro aumento do número de explorações com mais de 50 ha. Regra geral são explorações do tipo familiar, com uma intensidade de utilização do trabalho elevada e margens brutas baixas.
  
  Segundo os dados publicados no já referido relatório da comissão verifica-se que, na generalidade as explorações cuja percentagem de SAU com subsídio é menor, são aquelas que apresentam maior margem bruta por unidade de SAU, estamos a falar da horticultura e dos granívoros. No outro extremo temos, por exemplo, as explorações de cereais, proteaginosas e oleaginosas, as de bovinos para gado/carne, as polipecuárias de herbívoros e as de agricultura geral que apesar de altamente subsidiadas, apresentam margens brutas relativamente baixas.
  
  Evolução da produção agrícola nacional
  
  Durante o período 1986-1995 o volume de produção agrícola nacional diminuiu em termos reais a uma taxa de 3,1% ao ano. A taxa de diminuição da produção agrícola abrandou ligeiramente no período de 1995-2001 para 1,6% ao ano, uma taxa ligeiramente mais baixa do que a média europeia (2,2% ao ano). Consequentemente o peso da produção agrícola nacional na produção agrícola europeia aumentou ligeiramente de 2% em 1995 para 2,2% em 2001. Desde a adesão, a produção agrícola nacional aumentou menos do que a oferta de produtos alimentares o que indica que Portugal é agora menos auto-suficiente.
  
  Durante o período de 1990-2001 o volume da produção vegetal diminuiu 0,3% ao ano, enquanto que o volume de produção animal aumentou em média 1,5%. No entanto, a esta diminuição do volume produzido não corresponde necessariamente uma diminuição do valor produzido. O valor real da produção animal tem vindo a diminuir mais no sector animal, com uma queda de 3,5%, enquanto que a diminuição anual média do sector vegetal foi de 2.6%, ambos entre 1990 e 2001. Daqui resulta que o peso do valor da produção vegetal no total do valor da produção agrícola é hoje maior do que há 10 anos.
  
  No já referido relatório da Comissão é feita uma análise aos limites de produção aplicados à agricultura portuguesa pela PAC para determinar até que ponto constituem um travão ao aumento da produção das várias culturas. Actualmente, as principais limitações aplicam-se a quase todos os sectores, sendo os mais sensíveis os cereais, as vacas leiteiras, os bovinos machos, o leite, o algodão, o açúcar e o azeite. Feitas as contas, entre os pedidos de pagamento e as áreas elegíveis para cada cultura, concluiu-se que para a generalidade das culturas os limites de produção não têm constituido de facto uma limitação à produção nacional. Por outro lado, é importante notar que, no início, a produtividade de referência foi estabelecida de forma a permitir futuros aumentos de produtividade, o que efectivamente não chegou a acontecer. Hoje em dia a produtividade de referência é 20% superior à produtividade real. Finalmente chama-se a atenção para o aumento significativo das áreas em set-aside, que em 2002 atingiu cerca de 22% da área total.
  
  Produtividade Agrícola
  
  A agricultura portuguesa é caracterizada por uma produtividade, quer por hectare quer por unidade de trabalho, muito baixa e bastante inferior à média europeia. As principais razões para este facto prendem-se com o peso excessivo da mão de obra, o baixo nível de investimento, a reduzida dimensão das explorações, a elevada idade dos agricultores e o seu baixo nível de formação e, por fim, o fraco desenvolvimento dos canais de distribuição e das estruturas económicas na maior parte do país.
  
  
  Figura 2 – Comparação da taxa de crescimento anual da
  produtividade em Portugal e na Europa
  
  No entanto, e apesar de todos estes factores negativos, a evolução da produtividade por hectare e por unidade de trabalho, nos últimos 8 anos, têm aumentado mais rapidamente do que na Europa. A evolução em termos de Valor Acrescentado Líquido por hectare e por unidade de trabalho é ainda melhor: na União Europeia as margens diminuíram 20% e a nível nacional apenas 11%.
  
  Rendimento Agrícola
  
  Entre 1991 e 2000 o rendimento agrícola⁴ aumentou a uma taxa de 3,5% ao ano em Portugal e 2,2% ao ano na União Europeia, registando uma das taxas mais elevadas de todos os países membros. Durante todo o período houve um aumento cumulativo de 48% em Portugal e de 21,6% na Europa dos 15. Este aumento é resultado de uma diminuição do peso do trabalho e um aumento no nível do preço implícito.
  
  Em termos de tipo de exploração, as especializadas em culturas como os cereais, as oleaginosas e as proteaginosas, são as que apresentam uma maior razão VAL/UTA, seguidos pelos especializadas em carne de porco e aves. Os tipos de explorações com menor valor são as especializadas em frutos, várias culturas permanentes e olival. Quando comparadas com explorações congéneres noutros países europeus, as explorações nacionais apresentam valores médios de rendimento mais baixos.
  
  Preços no produtor
  
  Entre 1993/95 e 1999/2001 a produção agrícola total a preços no produtor em valor real diminuiu a uma taxa anual de 1,2%. A produção vegetal aumentou 0,6% enquanto que a produção animal diminuiu 2,7%.
  É importante sublinhar que em termos de volume a produção total nacional aumentou 1,6%. É particularmente significativo o facto de a produção animal ter um crescimento negativo em valor e o volume ter aumentado 2,4%, denotando uma evolução negativa dos preços.
  
  
  Figura 3 – Evolução dos preços no produtor
  
  O gráfico ao lado mostra as alterações em termos de preços no produtor para os maiores grupos de culturas. Verificou-se um aumento dos preços no produtor para a produção vegetal, o qual se deveu fundamentalmente a um aumento nos preços do vinho e das frutas. A alteração nos preços do produtor na Produção Animal deve-se fundamentalmente à crise de BSE que fez aumentar os preços no sector das aves e diminuir os preços no sector dos outros animais, principalmente no que diz respeito à carne de vaca. Os produtos da produção animal sofreram uma alteração mínima.
  
  Análise SWOT do sector agro-alimentar
  
  Por último, completando este retrato da evolução e da situação presente da agricultura portuguesa, apresenta-se uma análise SWOT do sector agro-alimentar. Pretende-se nesta análise representar os pontos fortes e as oportunidades que vale a pena explorar, os pontos fracos que podem ser melhorados, e as ameaças a que se deve dar atenção.
  
  Análise SWOT do sector agro-alimentar (Fonte: ICEP, Estudos Sectoriais – O Sector Agro-Alimentar)
  
  

  PONTOS FORTES	PONTOS FRACOS
  * Elevada variedade de produtos oferecida * Produtos com características próprias e únicas das regiões onde são produzidos	* Fraca capacidade de negociação das pequenas e médias empresas face à distribuição * Tecnologia de produção desactualizada * Fraca capacidade empresarial * Tecido produtivo muito atomizado e sem grupos económicos nacionais de relevo * Condicionantes muito fortes a montante prejudicando o abastecimento de certos segmentos, ou até mesmo inviabilizando-os no nosso país * Desconhecimento dos mercados de destino * Reduzida dimensão de produção que inviabiliza o abastecimento regular com determinados mercados de destino. * Baixo grau de associativismo * Reduzida qualificação dos recursos humanos
  OPORTUNIDADES	AMEAÇAS
  * Criação de um adequado posicionamento em certos segmentos produtivos com mercados bem específicos e delineados (ex: promoção de produtos com características únicas) * Apesar da complexidade do sector agro-alimentar existe a oportunidade de exploração das tendências internacionais, através de um dinamismo de novos mercados e desenvolvimento de novos produtos, bem como de melhores redes de distribuição * Melhoria das práticas de gestão	* Falsificação de produtos exportados * Elevado grau de proteccionismo em alguns países de destino fora da UE, caso do Brasil, muitas vezes encobertos por medidas sanitárias * O alargamento da UE a novos países, acordos no seu âmbito e no da OMC e a concorrência internacional daí resultante constituem uma forte ameaça se não se souber contornar as dificuldades.

  
  
  3. A nova PAC em perspectiva [Topo]
  
  O Conselho de Ministros da Agricultura da União Europeia (UE) dos 15 chegou, no Luxemburgo, a 26 de Junho de 2003, a um acordo sobre uma nova reforma da Política Agrícola Comum (PAC). Esta nova reforma, que será introduzida a partir de 2004 e 2005, estabelece um enquadramento político mais estável para a agricultura europeia futura (já a 25 Estados-Membros). A nova PAC, apresenta-se como completamente revolucionária em alguns aspectos, ao alterar a natureza dos apoios da UE ao sector agrícola, em particular, e à economia do mundo rural, em geral. Pode dizer-se que a nova PAC, põe o seu enfoque nos consumidores, nos contribuintes e no ambiente, deixando aos agricultores a liberdade da afectação dos recursos de acordo com os sinais do mercado.
  
  Do nosso ponto de vista, a bondade e a justeza da nova PAC é inquestionável relativamente à declaração dos objectivos com ela visados, concretamente: fomentar uma maior orientação da agricultura europeia para o mercado e libertar o potencial empreendedor dos seus agricultores; atender à crescente preocupação com os impactes ambientais da actividade agrícola e à conservação ambiental do território; suportar e garantir a segurança e qualidade alimentar europeia; e, apoiar e promover políticas de desenvolvimento rural, tendo em vista a melhoria da coesão económica e social de todo o espaço europeu⁵.
  
  É claro que outros argumentos em favor da proposta são igualmente válidos, tais como os que adiantam que a PAC, tal como até aqui existia, seria insustentável num quadro de alargamento a Leste ou que carecia de ser simplificada, por forma a aliviar a sua super-estrutura de execução e controlo.
  
  Os elementos “chave” da nova PAC são, essencialmente, quatro:
  
  • Introdução de um esquema de pagamento único à exploração, calculado na base do histórico das ajudas directas recebidas no período de 2000 a 2002, e independente ou desligado da produção, para fazer com que a agricultura europeia esteja mais orientada para o mercado, seja mais simples e provoque menos distorções no comércio mundial. Esta regra geral, cujo período de entrada em vigor em todos os Estados-Membros decorrerá entre 1 de Janeiro de 2005 e 1 de Janeiro de 2007, poderá vir a ser flexibilizada, mantendo-se alguma ligação das ajudas à produção, em determinadas situações particulares ou excepcionais, onde haja o risco dos produtores abandonarem por completo a produção. Acresce que a ajuda única fica condicionada ao cumprimento de determinadas regras ambientais⁶, de segurança alimentar, de bem estar animal, etc., ou seja cria-se um regime de eco-condicionalidade (“cross-compliance”);
    
  • Introdução dum tecto máximo do total das ajudas directas por exploração (fixado em 5000 EUR/ano), mecanismo designado por “modulação” e que representa uma redução automática das ajudas às grandes explorações, com o objectivo de libertar fundos para apoiar e promover políticas de desenvolvimento rural, tendo em vista a melhoria da coesão económica e social de todo o espaço europeu. A modulação será aplicada de forma gradual sobre as grandes explorações, com cortes no total das suas ajudas de 3% em 2005, 4% em 2006 e 5% de 2007 em diante. Acrescente-se a isto, a regra de cada Estado-Membro receber, pelo menos, 80% dos fundos gerados pela aplicação do mecanismo da modulação no seu território⁷;
    
  • Introdução de reformas nos mecanismos de intervenção e suporte de preços de alguns sectores estruturalmente desequilibrados ( manteiga, arroz, etc.), e implementação de um musculado e austero mecanismo de disciplina financeira, que seja capaz de fazer cumprir os orçamentos fixados no horizonte de 2013;
    
  • Reforço da dotação financeira da política de desenvolvimento rural.
    
    
  A forma como esta revolução vai ser levada a cabo é, sumariamente, a seguinte:
  • A cada agricultor serão atribuídos títulos ou direitos de produção, em função do seu histórico de actividades e ajudas no período de referência, de 2000 a 2002. O valor de cada título será calculado pela divisão do montante da ajuda pelo número de hectares que lhe deu lugar nos anos de referência - hectares elegíveis. O hectare elegível inclui qualquer tipo de terra, excepto a ocupada por culturas permanentes. A partir de 2005, os pagamentos serão concedidos apenas para os títulos para os quais o agricultor possua um hectare elegível à sua disposição, podendo os mesmos ser utilizados para qualquer actividade, excepto para a produção de fruta, hortícolas e batata de consumo corrente. Os títulos poderão ser livremente transferidos, com ou sem terra, entre os agricultores de um mesmo Estado-Membro. Ainda dentro do esquema do pagamento único, os agricultores receberão títulos de “set-aside” calculados na base das suas referências históricas. Estes títulos só serão activados por colocação do número correspondente de hectares de terra em “set-aside” ou, tratando-se de “set-aside” rotacional, em culturas para produção de energia;
    
  • A cada Estado-Membro é dado um elevado grau de discricionariedade relativamente à forma como poderá pôr em prática o esquema dos títulos e do pagamento único à exploração. Os Estados poderão optar entre: calcular o pagamento único de forma individualizada para cada exploração; regionalizar o valor de cada título; e/ou diferenciar os valores dos pagamentos entre terra arável e pastagem; redistribuir fundos entre regiões, logo que os envelopes financeiros regionais estejam definidos; etc.;
    
  • Os Estados-Membros devem criar uma reserva nacional, via uma redução percentual linear dos seus montantes de referência. Aquela pode chegar aos 3%, e destina-se a resolver problemas durante a fase de transição – basicamente, de “força maior” ou de agricultores que tenham baixos montantes de referência quando comparados com a sua capacidade produtiva, ou porque arrendaram ou compraram terra, ou porque investiram ou participaram em programas nacionais de reconversão;
    
  • Em função do princípio da eco-condicionalidade dos pagamentos, prevê-se a obrigatoriedade de em cada Estado-Membro, a partir de 2007, criar um sistema de monitorização e aconselhamento das explorações. Inicialmente, a adesão dos agricultores a este sistema é livre, todavia, em 2010, o Conselho, suportado por um relatório da Comissão, decidirá se o sistema será compulsivo para certas categorias de agricultores/explorações.
    
  
  A grande conclusão a tirar de tudo isto é que a maioria das ajudas será paga independentemente do volume de produção, o que, no âmbito de alguns sistemas de produção, poderá levar a que se deixe de produzir. Para evitar que isto aconteça, os Estados-Membros podem optar por manter uma ligação, embora reduzida, entre os subsídios e a produção.
  
  Esta reforma põe a agricultura da EU mais em linha com os acordos da Organização Mundial do Comércio, o que, em teoria, lhe dá maior poder negocial nas conversações actualmente em curso. Contudo, como a União Europeia não consegue competir no mercado internacional com muitos produtos, nomeadamente com os cereais e a carne, tem de encontrar novos modos de subsidiar os agricultores para os tornar competitivos. Mas estas medidas de política têm de estar em consonância com chamadas medidas da “caixa verde” do mercado internacional, isto é, medidas que não distorçam o mercado. O conceito de multifuncionalidade parece ser a solução europeia encontrada para resolver este intrincado problema.
  
  A agricultura, no processo de produção de alimentos e fibras, produz, simultaneamente, outros bens e serviços, de natureza pública e privada, pelos quais os agricultores devem ser compensados. Nomeadamente, o emprego, a disponibilização de meios de recreio (passeios natureza, caça, etc.), a protecção da terra, a captação e infiltração da água das chuvas, a captação e fixação do CO2 atmosférico, a preservação da biodiversidade, a preservação das culturas, tradições e paisagens do mundo rural, estão entre os bens e serviços desta natureza, mais frequentemente referidos. A ideia de multifuncionalidade é uma tentativa de pôr em contraste a agricultura da EU com a agricultura industrializada da Austrália e dos Estados Unidos. A multifuncionalidade diz respeito a qualquer benefício “unpriced spillover” que é obtido simultaneamente e adicionalmente à produção de alimentos ou fibras⁸. O problema que se coloca é o de como avaliar estas externalidades positivas e negativas de modo a compensar ou penalizar os agricultores que nas suas actividades, de facto, as geram.
  
  Nenhuma reforma é neutral, isto é, não afecta do mesmo modo todos os países e, dentro do mesmo país, todos os agricultores. Como se sabe, desde a nossa adesão à Comunidade que o produto agrícola, em termos reais, tem decrescido e a contribuição da agricultura para a formação do PIB tem baixado. Em 1990 a contribuição da agricultura para o PIB representava 5,1% e em 2001 apenas 2.8%⁹. Vejamos algumas das consequências desta nova reforma para a nossa agricultura que, como é sabido, tem sérios problemas de ajustamento estrutural, fraca competitividade e muitos agricultores que ainda não orientam a sua produção para o mercado.
  
  3.1. O Reforço do segundo “pilar” da PAC – Política de Desenvolvimento Rural
  
  Os dois pilares da PAC: o primeiro pilar consiste nas OCM que garantem os preços ao produtor e concedem ajudas por hectare e por cabeça de gado; o segundo pilar dá suporte a outras funções como a produção de produtos de qualidade, seguros do ponto de vista alimentar, tradicionais, com denominação de origem, no fundo uma política de desenvolvimento rural. A aplicação de uma política de desenvolvimento rural é uma condição essencial para a criação de condições para a existência de uma agricultura sustentável.
  
  A nova política de desenvolvimento rural e os seus princípios
  
  Os seus princípios de base são os seguintes:
  
  • Multifuncionalidade da agricultura, ou seja, as diversas funções que desempenha, para além da produção de alimentos. Isto implica o reconhecimento da vasta gama de serviços prestados pelos agricultores e o incentivo a essas actividades.
    
  • Abordagem multissectorial e integrada da economia rural, a fim de diversificar as actividades, criar novas fontes de rendimentos e emprego e proteger o património rural.
    
  • Flexibilização dos apoios ao desenvolvimento rural, baseada no princípio de subsidiariedade e destinada a favorecer a descentralização, a consulta à escala regional e local e o funcionamento em associação.
    
  • Transparência na elaboração e gestão dos programas, a partir de uma legislação simplificada e mais acessível.
    
  
  O programa de desenvolvimento rural para Portugal tem por objectivo melhorar a competitividade dos sectores agrícola e florestal, desenvolver a natureza multifuncional das explorações agrícolas, promover a qualidade e inovação das explorações agrícolas e fomentar o potencial das áreas rurais para um apoio do desenvolvimento económico e da diversificação da economia.
  
  Apesar da tendência para a diminuição a população agrícola representa ainda 12% da população do Continente e caracteriza-se por uma idade média muito elevada. O conjunto das actividades agrícolas e florestais representa 17,8% do emprego. Do total de explorações existentes, 90% classificam-se como pequenas ou muito pequenas, dependendo quase exclusivamente de mão de obra familiar.
  
  Uma das principais inovações desta política é o método adoptado, que busca uma maior integração das diferentes intervenções, para garantir o desenvolvimento harmonioso do conjunto das zonas rurais da Europa. As matrizes desse desenvolvimento são as seguintes:
  
  • reforçar o sector agrícola e silvícola;
    
  • melhorar a competitividade das zonas rurais;
    
  • preservar o ambiente e o património rural.
    
  
  As bases para a acção, ao abrigo das actuais competências nos termos do Tratado, são as seguintes:
  
  • as florestas, com as suas funções múltiplas, constituem uma parte essencial das zonas rurais e são um pilar fundamental da política de desenvolvimento rural integrado, nomeadamente pelo seu contributo para o rendimento e o emprego e pelo seu valor ecológico e social;
    
  • as florestas e a sua diversidade são uma parte importante do ambiente natural europeu; a sua protecção e preservação integram-se em diversas políticas comunitárias, em especial quanto a questões ambientais específicas, tais como a estratégia da União Europeia em matéria de biodiversidade, Natura 2000 e a aplicação da convenção sobre as alterações climáticas;
    
  • aos produtos florestais, nomeadamente à madeira (bem como à cortiça e resinas), são aplicáveis as regras do mercado interno, incluindo as regras normais de concorrência da União Europeia quanto a auxílios estatais, fusões e cartéis.
    
  
  Várias acções importantes no âmbito das políticas comunitárias em vigor têm impacto considerável nas florestas. Por outro lado, existem relações directas e indirectas entre as políticas comunitárias e as políticas florestais nacionais. A Comunidade tem, pois, um importante papel a desempenhar na concretização dos objectivos definidos pelos Estados-membros e pela Comunidade no quadro da estratégia.
  
  4. Consequências da nova PAC para a agricultura Portuguesa [Topo]
  
  O impacto negativo que a nova PAC poderá ter na agricultura europeia far-se-á sentir, concerteza, com maior intensidade no nosso país. Isto porque: a nossa agricultura é, à partida, mais frágil que a média europeia; os mecanismos de regulação da oferta, que já hoje limitam a expansão de actividades como o trigo duro, a vinha para vinho, a beterraba açucareira, os bovinos e o leite, permanecerão em vigor; a regra de que cada hectare de produção elegível que um agricultor declare para o pagamento único pode ser utilizado para qualquer actividade, excepto para a produção de fruta, hortícolas e batata de consumo corrente, é muito restritiva para a agricultura portuguesa, na medida em que nos impede de “virar a agulha”, precisamente, para aquelas actividades em que teríamos vantagens comparativas; apesar do objectivo essencial visado com a modulação ser o da melhoria da coesão económica e social de todo o espaço europeu, a verdade é que o mesmo está, à partida e em grande parte, comprometido, pelo simples facto de cada Estado-Membro receber, pelo menos, 80% ( no caso alemão serão mesmo 90%) dos fundos gerados pela aplicação do mecanismo no seu território¹⁰.
  
  Este último ponto é claramente desfavorável para Portugal, no seu todo, e para o seu sector agrícola, em particular. De acordo com os dados da Comissão, este sistema de modulação das ajudas, que apenas se aplicará às grandes explorações que recebem mais de 5 mil euros por ano de ajudas directas, isentará cerca de 75% das explorações comunitárias e 95% das portuguesas. Visto assim, em termos de grandes números, o problema da modulação não parece ser particularmente gravoso para Portugal. Todavia, se considerarmos que os efeitos da modulação vão recair sobre as grandes e, sobretudo, as mais avançadas e eficientes explorações das três grandes regiões agrícolas portuguesas – Beira Litoral, Ribatejo e Alentejo -, ficamos muito preocupados. Em face de tudo isto, a nossa antevisão e aposta é a de que a área afecta a pousios (set-aside) em Portugal, vai crescer na ordem dos 50%. Perante este quadro, dada a vocação florestal de muitos dos nossos solos, torne-se imperiosa uma política florestal que consiga minimizar os efeitos negativos da nova PAC. Em muitas regiões, a actividade florestal pode vir a substituir a actividade agrícola na criação de postos de trabalho e na geração de rendimento, com vantagem para o ambiente.
  
  É muito frustrante, e mesmo algo incompreensível, que não se tenha conseguido para Portugal uma excepção relativamente à possibilidade de reconverter livremente os seus sistemas para a produção de vinho, azeite, frutos e hortícolas frescos. À face do nosso peso no contexto da agricultura europeia e à luz da especificidade da nossa agricultura (mais uma vez reafirmada pela própria CE no Relatório sobre a situação da agricultura portuguesa), fazia todo o sentido e justiça uma tal excepção, porque ela seria e é fundamental para alcançar um melhor ajustamento entre o nosso padrão produtivo e as estruturas da maioria das nossas explorações, sem o qual a competitividade agrícola portuguesa se manterá muito abaixo da média da UE.
  
  Fazemos ainda notar que um dos grandes desígnios da reforma se prende com a tentativa de conter a despesa global da PAC abaixo dos tectos acordados no horizonte de 2013, de que estamos já hoje muito próximos, apesar de, no entretanto, a agricultura da comunidade crescer 45% na área agrícola, 74% no número de explorações e duplicar a mão-de-obra agrícola, com o previsto alargamento de 15 para 25 países. Temos, no mínimo, de reconhecer que alguém vai pagar esta pesada factura; caso contrário, estaremos, de novo, na eminência de presenciar “o milagre da multiplicação dos peixes”. Só resta saber, quem a vai pagar?
  
  Mas, naturalmente, que nem tudo é negativo. Dentro dos aspectos positivos que vislumbramos no contexto de aplicação desta nova PAC, destacam-se os seguintes:
  
  • Proporcionar aos agricultores um horizonte temporal estável de dez anos (2003-2013) capaz de lhes permitir um adequado planeamento das suas actividades futuras;
    
  • Constituir um incentivo à adopção de soluções produtivas mais eficientes e sustentáveis;
    
  • Disponibilizar meios orçamentais adicionais para financiar políticas mais coerentes de apoio à multifuncionalidade da agricultura;
    
  • Criar, apesar de todas as limitações que já antes referimos, condições para algum reforço da coesão económica e social no seio da UE.
    
  
  
  Referências
  
  1. European Commission, Directorate General for Agriculture. Analysis of the impact on agricultural markets and incomes of EU enlargement to the CEECs, March 2002.
     
  2. European Parliament, Report from the Commission of Agriculture and Rural Development- RR/47267PT.doc. Reporter: Karl Erik Olsson.
     
  3. O texto referente a este ponto segue, de muito perto, o “Report on the Situation in Portuguese agriculture”, COM (2003) 354 final.
     
  4. O rendimento agrícola é normalmente medido pelo indicador Valor Acrescntado Líquido a preços de factor por unidade de trabalho agrícola anual em termos reais.
     
  5. CAP Reform Summary.[http://europa.eu.int/comm/agriculture/mtr/index_en.htm]
     
  6. A este propósito, faz-se notar que já existe uma lista prioritária de 18 Normas Estatutárias Europeias nos campos do ambiente, segurança alimentar e saúde e bem-estar animal, que os agricultores devem obrigatoriamente respeitar. Acrescente-se a isto, o facto de os agricultores terem de continuar a manter a sua terra em boas condições ambientais, de modo a evitar o abandono da terra e os subsequentes problemas ambientais. Sempre que os agricultores falharem no cumprimento destas regras, serão sancionados através de cortes nas ajudas.
     
  7. Neste caso, como aliás em tantos outros, a política e o interesse nacional sobrepôs-se à solidariedade e ao interesse comunitários.
     
  8. Trinity College Dublin EC4040 course Agricultural policy objectives, lecture 2.
     
  9. Commission of the European Communities. Report on the situation in Portuguese agriculture. Brussels, 19.6.2003. COM(2003) 354 final.
     
  10. Neste caso, como aliás em tantos outros, a política e o interesse nacional sobrepôs-se à solidariedade e ao interesse comunitários.